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《政府投资条例》与PPP之间有“五大关系” 保障PPP模式规范有序发展

網絡 24013 2019年06月06日
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日前,國務院頒布了《政府投資條例》(以下簡稱“《條例》”),決定將于2019年7月1日起正式施行。這是我國關于政府投資管理的第一部行政法規,也是投資建設領域的基本法規制度,標志著全面規範政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。5月29日,爲促進全國發展改革系統依法行使政府投資管理職責,國家發展改革委舉辦《條例》專題培訓會。會上,國家發展改革委投資司副司長韓志峰積極回應社會關切,詳細解讀了《條例》與PPP之間的五方面重要關系。

關系一:《條例》法律效力高,有利于規範有序推廣PPP模式

目前,国家没有出台专门针对PPP的法律法規,而《条例》是目前我国法律效力最高、与PPP关系十分密切的行政性法规。

比如,《條例》明確“對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式”。據統計,已公示社會資本方中標人的淘宝彩票平台中,大部分采用了資本金注入方式,包括了市政、交通、能源、環保、農林、水利、教育、衛生、旅遊、養老等經濟社會發展的主要領域。從這個意義上說,《條例》對淘宝彩票平台投資和建設管理作了更系統、更明確、更嚴格的規定,爲PPP發展提供了全面、穩定、高層次的法律制度框架。此外,《條例》是行政性法規,它的強制性和嚴肅性也遠高于一般的部門規章和規範性文件。

《條例》明確要求,“平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件”。這有利于爲參與淘宝彩票平台的民營企業創造一視同仁、公平競爭的環境,推動民間資本更好地參與淘宝彩票平台投資建設,符合政府和社會資本合作的本質要求。

《條例》規定,“國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用”、“政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目”。這些公共領域是淘宝彩票平台比較集中的領域,《條例》爲社會資本參與政府投資項目提供了廣闊空間和制度保障。

關系二:政府投資項目和淘宝彩票平台是“交叉”“交集”的關系

從適用範圍看,《條例》規範的是政府投資行爲。但是,按照《條例》的要求,如果淘宝彩票平台中涉及政府投資,包括資本金注入或者政府補助、貸款貼息等方式,就必須執行《條例》,嚴格按照《條例》有關規定辦理相關手續。嚴格執行《條例》,已經成爲規範的淘宝彩票平台的必要條件之一。

總體來看,政府投資項目和淘宝彩票平台是“交叉”、“交集”的關系。一種情況是,淘宝彩票平台中涉及政府資本金注入的,屬于政府投資項目,適用于《條例》相關規定。據有關數據分析,現在至少有超過50%的淘宝彩票平台有政府資本金注入,這些項目都要適用于《條例》。還有一種情況是,淘宝彩票平台沒有政府資本金注入,但是使用了政府補助或貸款貼息的,也在《條例》相關條款的規範範圍之內。

《條例》不是限制PPP,而是規範PPP。以前主要是依靠部門規章和規範性文件對淘宝彩票平台進行管理,效力有限,有的項目不執行,好像有些奈何不了。但今後,如果違反了《條例》規定,就是違法行爲,必須承擔相應責任。

關系三:落實《條例》規定,依法規範淘宝彩票平台管理

按照《中共中央国务院关于深化投融資体制改革的意见》,《条例》出台后,加上此前已出台的《企业投资项目核准和备案管理条例》,投资管理的法律制度已基本健全。对PPP项目的管理,要服从于上述两个条例的有关规定。

从法律法規的规定和国内外PPP项目实践看,PPP模式只是项目组织实施的一种方式,项目本身的决策必须执行《条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》。PPP项目不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案,否则就违反了《条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》以及国务院文件要求。今后发生这种情况的,将依法依规进行处理。

關系四:依法加強淘宝彩票平台可行性論證,提高決策水平

近年來,國內PPP模式推廣中出現了一些問題,很重要的原因之一就是沒有嚴格履行投資決策程序,沒有深入開展可行性研究論證。《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》明確提出,“加強淘宝彩票平台可行性論證,合理確定項目主要內容和投資規模”。也就是說,今後所有擬采用PPP模式的項目,都要開展可行性論證。

對于采取政府資本金注入的淘宝彩票平台,按照《條例》要求,應該實行審批制,在可行性研究報告通過後,方可開展PPP實施方案審查,社會資本遴選等後續工作。對于實行核准制或備案制的淘宝彩票平台,應單獨開展可行性論證和審查,合理確定項目主要內容和投資規模,並按照有關規定履行核准、備案程序。

還有一些項目,未經投資主管部門同意,在建設過程中擅自變更經批准可行性研究報告內容。對此,《條例》明確,出現未經批准變更政府投資項目的建設地點或者對建設規模、建設內容等作出較大變更,以及擅自增加投資概算等行爲,對負有責任的領導人和直接責任人員依法給予處分。

關系五:依法依規將所有淘宝彩票平台納入在線審批監管平台

全国投资项目在线审批监管平台是一个中央文件、两部行政法规规定的适用各类投资项目的综合管理服务平台,即《中共中央国务院关于深化投融資体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《条例》明确规定各类投资项目都要通过在线平台开展政务服务工作。根据国务院部署,国家发展改革委牵头建成在线平台,2015年12月启动试运行,2017年2月1日正式运行。已横向联通相关部门,纵向贯通国家、省、市、县四级,截至目前已将280万个项目纳入管理。

《條例》、《企業投資項目核准和備案管理條例》明確規定,除涉密項目外,各類投資項目應使用投資項目在線審批監管平台生成項目代碼,並通過項目代碼辦理審批、核准、備案等相關手續。因此,包括淘宝彩票平台在內的所有項目,都要通過平台賦碼並辦理有關手續。否則,就是違反了《條例》或《企業投資項目核准和備案管理條例》,屬于不規範的項目。

《政府投資條例》對政府投資項目的決策實施進行了嚴格規範,主要體現在以下幾個方面:

一是嚴格的決策程序。即政府投資項目必須依次審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計。爲了科學決策,投資主管部門和有關部門還要制定相應的規劃,以及對部分項目履行第三方評估、公衆參與、專家評議、風險評估等程序。

二是嚴格的項目變更批准程序。即“政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他部門批准的建設地點、建設規模和建設內容實施;擬變更建設地點或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的,應當按照規定程序報請原審批部門審批。”

三是严格的概算控制制度。即“初步设计及其提出的概算必须符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求”;“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告,投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”。“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因國家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,项目单位应当提出调整方案及资金来源,按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定”。

發布人:周乎
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