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財辦金〔2019〕40號文:防範淘宝彩票平台的隱性債務風險

網絡 21299 2019年06月03日
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3月份财金〔2019〕10号文出台之后,PPP圈的大新闻当属财办金〔2019〕40号文引发的讨论。《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》(财办金〔2019〕40号)本作为财政系统内部文件,面向各省级财政部门收集隐性债务检查和认定情况,在網絡和朋友圈传开后引起了广泛热议。

自2014年出台以來,PPP模式就與政府債務風險緊密聯系在一起。2017年以前,PPP模式較多地作爲化解地方平台債務風險的創新方式發揮其積極作用,2017年50號文、92號文之後,PPP模式更多地與“防範隱性債務”六個字同時出現在一起。本文旨在理清防範淘宝彩票平台隱性債務風險要求、淘宝彩票平台政府支出與政府債務的關系,分析隱性債務的監管方式,並提出淘宝彩票平台財政支出管理的建議。

1.防範淘宝彩票平台隱性債務風險的要求

在2014-2016年的政策文件中,淘宝彩票平台政府支出較多強調財政支出管理,對財政體系防範隱性負債的政策要求一直存在,自2017年開始明確提出防範淘宝彩票平台違規融資風險。

2017年50號文提出,“嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債”,“不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債”。

2017年92號文提出構成違法違規舉債擔保的情形,包括“由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的;政府向社會資本承諾固定收益回報的;政府及其部門爲項目債務提供任何形式擔保的;存在其他違法違規舉債擔保行爲的”。

今年2019年10號文提出應認定爲隱性債務的情形,應包括“存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的”,“通過簽訂陰陽合同,或由政府方或政府方出資代表爲項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式”,“由政府實際兜底項目投資建設運營風險的”。

本次2019年40號文要求在6月底之前逐一列明增加地方政府隱性債務的項目及具體認定依據。在文件附表中隱性債務的具體依據,明確提及隱性債務的確定標准至少應包括“承諾固定回報、回購安排、保障最低收益等違規情形”,審查文件包括實施方案、采購文件、合同文件等。

上述PPP政策反複提及關于隱性債務的劃定標准,涉及固定回報、回購安排、保障最低收益,違規擔保等情況應認定爲隱性債務,含有涉及隱性債務條款或內容的項目不屬于合規的淘宝彩票平台。

2.合規的淘宝彩票平台支出性質

合規的淘宝彩票平台支出不是隱性債務,那麽淘宝彩票平台支出應如何定性?鑒于目前尚未對隱性債務出台官方定義,我們可將隱性債務定位在未納入地方政府債務統計信息的債務,那麽我們先需要判斷淘宝彩票平台支出是否屬于債務,如果從性質上不屬于債務,淘宝彩票平台政府支出也就當然不屬于隱性債務了。

根據《政府會計准則-負債》的規定和10號文的政策導向,債務與PPP支出的區別可從政府支出業務性質和負債確認方式上進行對比。

從政府支出業務性質上,根據《政府會計准則-負債》第八條,政府負債,除由或有事項形成的預計負債外,“按政府會計主體的業務性質及風險程度,應分爲融資活動形成的舉借債務及其應付利息、運營活動形成的應付及預收款項和暫收性負債”。根據這一界定,負債可劃分融資活動産生的債務與經營活動産生的負債。2019年10號文提出,“符合條件的淘宝彩票平台形成的政府支出事項,以公衆享受符合約定條件的公共服務爲支付依據,是政府爲公衆享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出。”從政府支出業務性質上,舉借債務後産生的還本付息屬于融資活動産生的資本性支出,合規淘宝彩票平台的政府支出屬于政府經營活動形成的經常性支出。

從負債確認方式上,對于舉借債務,政府會計主體應當在與債權人簽訂借款合同或協議並取得舉借資金時確認爲負債,在還款期中應將全部期末借款余額作爲負債。對于淘宝彩票平台的政府支出,在逐年確定績效考核結果後並明確當期應付金額時確認當期應付義務,其後期間的政府中長期支出也不應作爲負債。

僅從上述兩個方面看,淘宝彩票平台的政府支出與政府債務有顯著差別,因此淘宝彩票平台支出不屬于債務範圍,未納入債務統計信息的合規淘宝彩票平台支出也就不可能是隱性債務。

3.對隱債淘宝彩票平台的處理安排

在對淘宝彩票平台隱性債務的審查認定後,關于隱債項目的處理備受關注。40號文提出,“增加地方政府隱性債務的項目,應當中止實施或轉爲其他合法合規方式繼續實施。繼續實施的,應當按照地方政府隱性債務管理有關規定妥善整改並做好地方政府隱性債務化解工作”;“增加地方政府隱性債務的項目,省級財政部門應主動從項目庫中清除,並核查項目咨詢機構和專家是否存在違法違規行爲”。

自2014年以來,財政與其他相關部門關于PPP模式的指導政策發布較爲頻繁,既體現出對PPP模式的深切關注和引導市場規範運作的精神,也不免多次引起了市場關于PPP模式穩定性的擔憂情緒。在防範政府隱性債務、規範引導淘宝彩票平台的同時,由新政策産生的貸款審批受限、工程擱置、合同解約乃至法律糾紛等潛在風險的全社會成本是巨大的。40號文提出的“維持各參與方合法權益,確保項目平穩實施,避免出現半拉子工程”應作爲化解隱性債務工作的重要指導精神,維持PPP模式的市場信心,才是利于基礎設施公共服務領域持續穩定發展的方式。

4.債務監測與防範隱性債務

爲理清地方政府與融資平台公司的關系,有序推進融資平台公司市場化轉型,防範化解財政金融風險,2018年財政部建立地方融資平台債務和政府中長期支出事項監測平台(以下簡稱“監測平台”)。2018年10月底推出監測平台後,要求各級黨政機關、事業單位及國有企業上報資産、債務和建設項目等相關數據。根據《監測平台操作說明》,“監測平台以融資平台公司承擔的建設項目管理爲核心,動態收集融資平台債務和政府中長期支出事項等相關信息,對融資平台實行名錄管理和中長期支出事項風險評估,實現融資平台債務和政府中長期支出事項全面動態監控”。

新系統爲政府債務管理提供了信息化工具,對于已確認爲債務且實時更新的債務事項進行動態監控是有效的。但基于監測平台防範隱性債務的,則是不充分甚至是不適用的。防範隱性債務風險的實質,是對系統中政府債務的完整性提供充分適當的依據,監測平台對已記錄在系統中債務動態跟蹤是有效的,隱性債務的本質即應該但未確認爲債務的支出責任,其數據在未審查認定之前是不會出現在債務統計信息中的。防範隱性債務需從政府或政府授權單位簽訂的合同及其他支撐性方案入手,依賴專業技術力量對合同條款或方案內容進行細致審查,必要時可委托第三方機構進行隱性債務審查並出具所查區域隱性債務評估報告。

5.中長期支出統籌管理與信息披露

在控制總體政府債務規模和防範隱性債務的同時,列入中長期規劃的非債務性政府支出也是需要予以足夠關注的。列入中長期規劃的經常性支出,與政府債務的還本付息一樣,都需要在付款時間到達或付費條件成就時即時履行支付義務,但其統計信息遊弋于政府債務信息統計之外。

淘宝彩票平台中的政府支出,與跨年度的政府購買服務項目、應付工程物資款、專項建設基金等一樣,是需要納入中長期財政規劃卻不在政府債務統計範圍內。淘宝彩票平台中的政府支出是納入中長期財政規劃支出事項中信息公開力度較大的,目前財政部PPP綜合信息平台對淘宝彩票平台信息公開起到了關鍵作用,在項目規範運作審查和財政承受能力監測等多方面,對社會資本和金融機構提供了重要的項目遴選依據。

政府中長期財政支出事項應參照債務信息動態監測的方式進行統籌管理,研究中長期財政支出信息公開的合理方式,提高對各級財政負擔的透明度,利于財政體系內部監督管理,也爲社會資本參與基礎設施公共服務項目提供更好的決策依據。

發布人:湯姆
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