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原创 | 大环境下,是否该强推使用者付费?

PPP服務平台 1182 2019年05月28日
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5月10日,中国投资协会大中型委PPP中心2019年第二期“PPP聚焦”系列主题沙龙在上海城建大厦举行。本期沙龙的主题为“PPP高质量发展的探索与实践——PPP项目绩效管理”。本文为PPP服務平台小编为您整理的中国投资协会大中型委PPP中心2019年第二期PPP主题沙龙——“PPP项目绩效管理”上,主講嘉賓與與會嘉賓現場交流實錄

郝成斌(濟邦咨詢團隊總經理、總監):關于剛才說的10號文件100%完全挂鈎的問題,我有兩個疑惑請教各位專家,第一個疑惑,運營期考核和運營績效考核兩個名詞的區別,就是說把建設成本100%放在運營期考核還是放在運營績效考核。第二個疑惑,關于30%是不是被推翻了完全挂鈎,這個完全挂鈎指的是推翻了30%放到了運營績效考核,還是維持30%,但是挂鈎的基數完全扣款。

爲什麽我會有這個疑問呢?第一,因爲10號文發布之後有關領導在接受采訪提問的時候,提到說10號文一些新的推進的時候,梳理總結並沒有提到挂鈎。第二點,如果原來30%提高到100%,可用性績效服務費這個名詞還存不存在?存在的意義是什麽?如果100%都放在運營績效考核裏面,那還有沒有績效服務費這個概念?

李競一(上海濟邦投資咨詢有限公司高級副總裁):這個事,我們只能說基于一些非書面的,但是還算比較權威的來源去判斷。100%挂鈎這裏面有幾個問題,第一個就是100%可以通過轉化解決,比如剛才有一個專家提到,90分以上付費不扣,80到90分再扣5%,比例和打分之間轉換其實是很常見的技術手段,這個技術手段財政部是不反對的,他反對的是把績效標准降的很低來保證不扣費,但並不反對把績效標准和付費比例之間再進行一次轉換,減少實際挂鈎,這不是大問題,他是不太反對的。

第二,挂鈎的比例跟考核的頻次是高度相關的。如果付費根據考核結果扣,一年就考核一回,那一回非常倒黴,被扣分了,據此來扣錢,一年的錢都受影響,這顯然是不公平、不合理的。這樣挂鈎100%的話,前面提到的金融機構都不幹了,項目的可融資性已經受到威脅了。如果每天都可以進行績效考核,利用一些科技手段,哪天不達標、哪天100%被扣掉都有記錄,一年365天其中364天都是達標的,不達標那天100%扣掉我認,因爲它不影響我的可用性,所以挂鈎的比例和考核的頻次是高度相關的。

又回到一個問題就是可用性,如果100%挂鈎了,可用性這個詞還要不要?其實我們做“一帶一路”項目時,可用性付費其實包含了投資和運營的所有內容。但是在引入國內時我們把它拆成了兩筆,一方面就是剛開始社會資本和金融機構都不認PFI模式,他們認爲就是按量計量或是使用者付費,我相信市場。要不然就是政府做BT,短周期項目。即使政府想做長期的付費,他們不相信政府。當時我們遇到的情況就是這樣,好好的一個項目資本金內部收益率達到18%,居然大家都不投,投資人不投,金融機構不放貸,導致項目第一次招標是流標的,只有一家投資人是民營企業去投,國企、央企都不投,金融機構也說我不會放貸。那種情況下,我們思來想去沒有辦法,只能把傳統意義上全都覆蓋的可用性切割成兩部分,一部分覆蓋投資,一部分覆蓋運營。投資部分當時我們沒挂鈎,因爲我不挂鈎人家都不願意來。

第二,爲什麽切分?第一個目的是吸引投資人,第二個目的就是國外建設程序走完之後再開通是很正常的事,老百姓、市長也不會因爲這個路延期開通投訴。但是在中國經常會存在竣工手續做不完項目就開始投入使用的情況,所以現在我們很多項目不以竣工驗收爲進入運營期的標准了。爲什麽?因爲種種原因,有的時候竣工手續要拖好幾年,有的時候土地指標沒置換好,手續就是辦不了,還有一些情況是政府的原因,比如征拆沒做到位。有幾個現象特別明顯,比如道路這一段沒問題,下一段因爲征拆種種原因沒通,但是一段沒通難道就全都不用嗎?政府說先用起來,那這時候怎麽去付錢?大家知道可用性付費模式是固定運營期的,固定運營期的目的是固定付費期,如果一部分進入運營一部分沒進入運營,就會很麻煩。把它切開很重要的目的就是能進入運營的部分在項目沒有整個進入運營期的時候提前運營就只是付給運營那一部分,可用性那部分先不付,也就是投資那部分先不付,等到全都投入之後再付全部的,所以當時切開是有目的的。

 我們去年在非洲做了收費公路項目。收費公路,包括很多國外使用者付費的項目現在的趨勢是去使用者付費化。因爲項目本身是使用者付費項目,政府不是讓收使用者付費作可用性付費補助的,而是收的可用者付費都給上繳,仍然按照PFI模式給可用性付費。爲什麽?就是因爲很多的項目,尤其是二十年、三十年的項目使用者付費情況是無法預測的。美國DB項目特別多,因爲他們認爲五年之內的事情是可預測的,五年之外的事情是扯淡,而且五年之內的預測也很不准,所以聽一個非常不准確的車流量預測或者使用預測得出一個機制其實是很不靠譜的。甚至在基礎設施領域,項目經營的好壞跟使用者的使用量沒有非常直接的關系,你能說港鐵做的好我就成天坐4號線、14號線,北京地鐵做的不好我1號線、2號線就不坐了?不可能,要去哪兒就坐哪條線,所以這之間的關聯也很弱。

我們現在看到越來越多的項目,哪怕一開始要走使用者付費的這條路,後來經過物有所值評價之後,改成政府付費。這不是國內的咨詢機構,而是國際咨詢機構共同去研究得出的結果,所有使用者付費上交財政。非常擔憂的是,國內把政府付費妖魔化,然後去推使用者付費,其實是在開倒車。我不敢說國際趨勢就一定是正車,但是這麽做是有道理的,因爲我們看到更高水平機構的結論,很擔心國內去政府付費強推使用者付費的趨勢。當然他使用者付費不是說有就有的,市場需求決定供給。爲什麽這一輪的淘宝彩票平台政府付費這麽多?是因爲大家都需要這一類的項目,使用者付費項目十幾、二十幾年前已經做了,現在已經沒有了,不是一道行政指令說我要做使用者付費項目,使用者付費項目就到手了。所以任何用行政力量主導說不做政府付費做使用者付費,不做增量做存量,是不可能實現的,我們要相信這樣的基本經濟規律。

發布人:PPP服務平台
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